RIO miażdży uchwałę Rady Miejskiej w Siennie

Czas czytania: 16 min.

Uchwały Nr XVIII/98/2025 Rady Miasta i Gminy Sienno z dnia  25 lipca 2025 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady udzielania dotacji celowej  na dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony powietrza polegającej na wymianie źródeł  ciepła. Przytaczamy całą uchwałę. Najciekawsza fragmenty pogrubiliśmy. 

Uchwała Nr 19.279.2025 

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 

z dnia 19 sierpnia 2025 r. 

w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr XVIII/98/2025 Rady Miasta i Gminy Sienno z dnia  25 lipca 2025 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady udzielania dotacji celowej  na dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony powietrza polegającej na wymianie źródeł  ciepła na terenie Miasta i Gminy Sienno w 2025 roku 

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r.  poz. 1465 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia  7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7), Kolegium  Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje: 

• 1 

Orzeka o nieważności uchwały Nr XVIII/98/2025 Rady Miasta i Gminy Sienno z dnia 25 lipca 2025 r.  w sprawie przyjęcia regulaminu określającego zasady udzielania dotacji celowej na dofinansowanie  inwestycji z zakresu ochrony powietrza polegającej na wymianie źródeł ciepła na terenie Miasta i Gminy  Sienno w 2025 roku, z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.  Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.), art. 251 i art. 252 ustawy z dnia  27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.) a także § 6 i § 115  w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.  w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). 

• 2 

Na niniejszą uchwałę służy Gminie Sienno skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego  w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby  Obrachunkowej w Warszawie. 

Uzasadnienie 

W dniu 28 lipca 2025 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwała  Nr XVIII/98/2025 Rady Miasta i Gminy Sienno z dnia 25 lipca 2025 r. w sprawie przyjęcia regulaminu  określającego zasady udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony  powietrza polegającej na wymianie źródeł ciepła na terenie Miasta i Gminy Sienno w 2025 roku. 

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ww. uchwała podlega  nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie. 

Badając przedmiotową uchwałę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie  ustaliło i zważyło, co następuje. 

Badana uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 403 ust. 5, 5a i 5b ustawy Prawo ochrony  środowiska. Rada Miasta i Gminy Sienno w załączniku do badanej uchwały określiła Regulamin  dotyczący zasad udzielania dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji z zakresu ochrony powietrza  pn. „Wymiana źródeł ciepła na terenie Miasta i Gminy Sienno w 2025 roku”. W uchwalonym Regulaminie  znajdują się: „Postanowienia ogólne” (rozdział I), „Kryteria wyboru inwestycji i warunki udzielenia dotacji”  (rozdział II), „Tryb udzielenia dotacji” (rozdział III) oraz „Sposób rozliczenia dotacji i warunki wypłaty  dotacji” (rozdział IV). Regulamin zawiera również sześć załączników określające: wniosek o udzielenie  dotacji celowej na dofinansowanie inwestycji polegającej na wymianie źródła ciepła na terenie Miasta  i Gminy Sienno w 2025 roku, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, wniosek  o wypłatę dotacji na wymianę dotychczasowego źródła ciepła, protokół odbioru- montażu nowego źródła  ciepła, oświadczenie o trwałym zlikwidowaniu dotychczasowego źródła ciepła oraz informacja  o numerze rachunku bankowego. 

W rozdziale II (kryteria wyboru inwestycji i warunki udzielenia dotacji) postanowiono m.in. cyt. „5. O udzielenie dotacji mogą ubiegać się wnioskodawcy (osoby fizyczne), właściciele budynków  mieszkalnych położonych na terenie Miasta i Gminy Sienno dla których próg dochodu  miesięcznego na jednego członka gospodarstwa domowego wynosi poniżej:  

− 2 250 zł w gospodarstwie wieloosobowym, 

− 3 150 zł w gospodarstwie jednoosobowym. 

6. Dotacja przysługuje także wnioskodawcy, który ma ustalone prawo do: 

− zasiłku stałego, 

− zasiłku okresowego, 

− zasiłku rodzinnego, 

− specjalnego zasiłku opiekuńczego. 

7. Warunki dotacji, o których mowa w ust. 4 i 5 należy potwierdzić Zaświadczeniem o dochodach  wydanym przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce  zamieszkania Wnioskodawcy, wydanym na podstawie art. 411 ust. 10g-10r i 10sa ustawy prawo  ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54 z późn. zm.). 
8. Wnioskodawcy (osoby fizyczne) mogą uzyskać dotację pod warunkiem spełnienia łącznie  następujących wymogów: 

1) są właścicielami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi albo przysługuje im inny  tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym  dokonywana jest zmiana systemu grzewczego, 

2) budynek ma ustalony numer porządkowy, który figuruje w Ewidencji Miejscowości, Ulic  i Adresów prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy Sienno, 

3) złożą wniosek o udzielenie dotacji i przedstawią dokument potwierdzający tytuł prawny  do nieruchomości, w przypadku współwłasności przedłożą także zgodę pozostałych  współwłaścicieli, w przypadku innego tytułu prawnego- zgodę właściciela, współwłaściciela, 

4) nie zalegają z opłatami publicznoprawnymi i innymi należnościami wobec Miasta i Gminy  Sienno na dzień złożenia wniosku o przyznanie dotacji, 

5) zrealizują inwestycję po zawarciu umowy o udzielenie dotacji, 

6) dokonają likwidacji/demontażu/trwałego odcięcia urządzenia opalanego węglem,  stanowiącego główne źródło ogrzewania od istniejącej instalacji grzewczej lub likwidacji,  trwałego odcięcia pieca/trzonu kuchennego, 

7) złożą wniosek o wypłatę dotacji w maksymalnym terminie do 19 grudnia 2025 r.”.  W myśl art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, rada gminy albo rada powiatu określi, w drodze uchwały, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące:  1) kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania;  

2) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1;  

3) tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania.  Następnie z art. 403 ust. 5a i 5b tejże ustawy wynika, że rada gminy albo rada powiatu w uchwale,  o której mowa w ust. 5, może także określić: 

1) kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych  do otrzymania dotacji celowej; 

2) dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub  jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej, w tym kryteria lub warunki wynikające  z wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w umowie zawartej przez gminę albo  powiat z Narodowym Funduszem albo z wojewódzkim funduszem, w ramach której gmina albo  powiat otrzymuje dotację, o której mowa w art. 411 ust. 1 pkt 2; 

3) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów lub warunków, o których mowa w pkt 2.  W przypadku gdy uchwała, o której mowa w ust. 5, określa kryteria lub warunki, o których mowa  w ust. 5a pkt 2, dotyczące dochodów osoby fizycznej ubiegającej się o udzielenie dotacji celowej  z budżetu gminy albo budżetu powiatu, przepisy art. 411 ust. 10g-10r i 10sa stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższego, zasady udzielania dotacji celowej, do których określenia została uprawniona  rada gminy, muszą obejmować kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, trybweryfikacji spełnienia tych kryteriów oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej  i sposób jej rozliczania.

Dla wypełnienia delegacji ustawowej są to niezbędne elementy uchwały.  Badając przedmiotową uchwałę Kolegium Izby ustaliło, iż w Regulaminie Rada Miasta i Gminy Sienno nie określiła kryteriów wyboru inwestycji do dofinansowania oraz trybu weryfikacji spełnienia  tych kryteriów, jakimi miałby się kierować organ wykonawczy przy udzielaniu dotacji i tym samym Rada  Miasta i Gminy Sienno nie wypełniła ustawowej delegacji wynikającej z art. 403 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Przywołane wyżej zapisy rozdziału II badanej uchwały świadczą o tym,  że organ stanowiący wypełnił delegację wynikającą jedynie z art. 403 ust. 5a i 5b ustawy Prawo ochrony  środowiska, a zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, są to fakultatywne postanowienia uchwały  w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej.

Z uchwały rady gminy powinno wynikać  jednoznacznie, jakie kryteria wyboru inwestycji do dofinansowania określa organ uchwałodawczy  i w jaki sposób następuje ich weryfikacja. Zdaniem Kolegium Izby organ uchwałodawczy, poprzez brak  wskazania kryteriów wyboru inwestycji do dofinansowania i trybu weryfikacji spełnienia kryteriów wyboru  inwestycji do dofinansowania, de facto ceduje swoje kompetencje w tym zakresie na organ  wykonawczy, pozostawiając mu swobodę w określeniu czynności prowadzących do załatwienia sprawy  i dowolność w przyznaniu dotacji.

Powyższe zaniechanie – w ocenie Kolegium Izby – w sposób istotny  narusza art. 403 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który zobowiązuje organ  uchwałodawczy do określenia w drodze uchwały zasad udzielania dotacji celowej, obejmujących  kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania i tryb weryfikacji spełnienia kryteriów  wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. 

W dalszej kolejności należy wskazać na tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej  i sposób jej rozliczania (art. 403 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy), do którego niewątpliwie zalicza  się obligatoryjne terminy.  

W rozdziale III (tryb udzielenia dotacji) w pkt 19 Regulaminu, Rada Miasta i Gminy Sienno postanowiła,  cyt. „Wnioski o przyznanie dotacji wraz z załącznikami należy składać do Burmistrza Miasta i Gminy  Sienno w terminie od dnia ogłoszenia naboru do 05 grudnia 2025 r. lub do dnia ogłoszenia o zamknięciu  naboru w przypadku przekroczenia wysokości środków finansowych zabezpieczonych na ten cel  w danym roku budżetowym.”.

Z powyższych zapisów nie wynika jednoznacznie jaki jest termin  do składania wniosków przez osoby władne do ubiegania się o dotację, ponieważ nie da się określić  od kiedy i do kiedy faktycznie można składać wniosek. Organ uchwałodawczy nie może swoich  kompetencji w tym zakresie scedować na organ wykonawczy.

Skoro bowiem organowi stanowiącemu,  na mocy przywołanego przepisu, została przyznana kompetencja do określenia zasad udzielania dotacji  celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielania tej dotacji i sposobu jej rozliczania, to termin  do złożenia wniosku o przyznanie dotacji, powinien być określony jednoznacznie, w sposób nie budzący  wątpliwości. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. I OSK 672/10, cyt. „stwierdzenie »tryb  udzielania« ma (…) znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić  podmioty ubiegające się o dotacje (…)”. 

Brak jednoznacznego i obiektywnie mierzalnego terminu początkowego i końcowego naboru wniosków  powoduje powstanie istotnego luzu interpretacyjnego i prowadzi do sytuacji, w której wnioskodawca  może zostać pozbawiony możliwości uzyskania dotacji z przyczyn, których nie jest w stanie przewidzieć.  Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z zasadą legalizmu i narusza art. 403 ust. 5 powołanej  ustawy. 

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy  na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego  obowiązujące na obszarze gminy. Podsumowując, zdaniem organu nadzoru upoważnieniem  do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii jest art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.  Stosownie do § 115 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie  „Zasad techniki prawodawczej”, w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące  sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).  Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte  w upoważnieniu. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do istotnych  naruszeń skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego  przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał  (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2018 r. VIII SA/Wa 398/18; wyrok NSA z dnia 17 lutego  2016 r. II FSK 3595/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2015 r. I SA/OI 384/15; wyrok  NSA (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97). 

Niewypełnienie delegacji ustawowej prowadzi zatem do orzeczenia nieważności uchwały w całości.

W rozdziale IV pkt 34 Regulaminu, Rada Miasta i Gminy Sienno postanowiła, cyt. „Dotacja wykorzystana  niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi wraz  z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych na zasadach określonych w ustawie o finansach  publicznych.”.  

W ocenie Kolegium Izby powyższe uregulowanie wykracza poza delegację art. 403 ust. 5 ustawy Prawo  ochrony środowiska w związku z art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Przepisy art. 251  i art. 252 ustawy o finansach publicznych regulują zasady i terminy zwrotu dotacji udzielonych z budżetu  jednostki samorządu terytorialnego i niewykorzystanych w terminie, wykorzystanych niezgodnie  z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, dlatego też nie ma  konieczności odrębnego ich uregulowania, modyfikacji bądź powielania w aktach prawa miejscowego.  Wprowadzenie do aktów prawa miejscowego, którym – w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie  gminnym – jest badana uchwała, regulacji wychodzących poza zakres upoważnienia ustawowego,  stanowi istotne naruszenie prawa (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2016 r. IV SA/Gd 266/16).

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że modyfikacja i uzupełnienie  regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Powtórzenie regulacji  ustawowych lub ich modyfikacje w akcie prawa miejscowego są niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć  z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co  może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (tak: wyrok WSA we  Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r. II SA/Wr 518/11).

W konsekwencji za wadliwe pod względem  prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia uchwały, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale  także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie.

Każdorazowe przekroczenie  lub modyfikacja przepisów rangi ustawowej należy uznać za istotne naruszenie prawa, co potwierdza  orzecznictwo sądów administracyjnych, przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października  2015 r. I SA/Po 1305/15, w którym Sąd stwierdził, cyt. „(…) zgodnie z linią orzeczniczą sądów  administracyjnych (np. wyrok NSA z 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 299/12), przepis ustawy  ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej  i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze  wykładni celowościowej. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą  zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.  Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do  wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (…)”, czy wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r.  II FSK 3595/13, w którym Sąd wskazał, cyt. „(…) do takich istotnych naruszeń skutkujących  nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje  do podejmowania uchwał (…)”.

Tym samym w ocenie Kolegium Izby Rada Miasta i Gminy Sienno,  zamieszczając postanowienie dotyczące zwrotu dotacji, istotnie naruszyła przepisy art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych. 

Ponadto, w niżej wymienionych zapisach Regulaminu, Rada Miasta i Gminy Sienno postanowiła: − rozdział I pkt 2 Regulaminu, cyt. „Podmiot ubiegający się o udzielenie dotacji na wymianę źródła  ciepła, zobowiązany jest przed złożeniem wniosku o udzielenie dotacji, do zapoznania  się z niniejszym Regulaminem oraz do stosowania się do jego postanowień.”; 

− rozdział III pkt 22 Regulaminu, cyt. „Komisja weryfikuje wniosek i w przypadku wątpliwości  uprawniona jest do dokonania oględzin budynku, w którym dokonywana jest wymiana urządzenia  grzewczego, w szczególności na okoliczność demontażu lub trwałego odcięcia urządzenia  grzewczego opalanego węglem.”;

− rozdział IV pkt 30 zdanie drugie Regulaminu, cyt. „Gmina zastrzega sobie możliwość  przeprowadzenia kontroli przez uprawnionych pracowników Miasta i Gminy Sienno w miejscu  montażu urządzenia grzewczego i spisaniu protokołu.”; 

− rozdział IV pkt 32 Regulaminu, cyt. „Rozliczenie dotacji przez Gminę (wypłata dotacji) następuje  w terminie do 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku o wypłatę dotacji celowej na wymianę  dotychczasowego źródła ciepła wraz z wymaganymi załącznikami, potwierdzającymi realizację  przedsięwzięcia zgodnie z umową, jednak nie później niż do 31 grudnia 2025 r.”; 

− rozdział IV pkt 33 Regulaminu, cyt. „W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych, błędów  we Wniosku o płatność lub konieczności uzyskania wyjaśnień, Gmina wzywa wnioskodawcę  do usunięcia tych uchybień/poprawienia Wniosku o płatność lub złożenia wyjaśnień określając  jednocześnie termin ich dokonania. Wezwanie kieruje się do wnioskodawcy nie więcej  niż trzykrotnie. Jeżeli pomimo trzykrotnego wezwania Wniosek o płatność nadal dotknięty  jest uchybieniami formalnymi, błędami lub złożone wyjaśnienia są niewystarczające nastąpi  odmowa wypłaty środków.”; 

− rozdział IV pkt 35 Regulaminu, cyt. „Otrzymujący dotację wyraża zgodę na sporządzenie  dokumentacji fotograficznej wykonanego zadania oraz upoważnia Urząd Miasta i Gminy Sienno  do nieodpłatnego wykorzystania dokumentacji fotograficznej z realizacji zadania m.in. w celach  promocyjnych tj.: w publikacjach, zamieszczania na stronie internetowej, portalu  społecznościowym.”; 

− rozdział IV pkt 36 Regulaminu, cyt. „Beneficjent zobowiązany jest do wykonania tablicy  informacyjnej o otrzymanej dotacji celowej w formacie min. A4, zgodnej ze wzorem zamieszczonym  w Umowie o udzielenie dotacji. Tablicę informacyjną należy umieścić w miejscu realizacji  inwestycji. Zakupione w ramach dotacji źródła ciepła muszą być oznaczone naklejkami,  które zostaną przekazane, jako załącznik do Umowy o udzielenie dotacji.”; 

− rozdział IV pkt 37 Regulaminu, cyt. „Dotacja celowa na dofinansowanie inwestycji z zakresu  ochrony powietrza polegającej na wymianie źródeł ciepła na terenie Miasta i Gminy Sienno  w 2025 roku, jest realizowana w ramach zadania pn.: »Wymiana źródeł ciepła na terenie Miasta  i Gminy Sienno w 2025 roku«, współfinansowanego ze środków Samorządu Województwa  Mazowieckiego.”.  

W ocenie Kolegium Izby powyższe uchwalono z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej  w art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W świetle tego przepisu, organy stanowiące  jednostek samorządu terytorialnego, w podejmowanych na jego podstawie uchwałach, nie mogą  zamieszczać regulacji, dotyczących kontroli czy oględzin – dofinansowywanych z dotacji – realizowanych  zadań, ponieważ przepis ten upoważnia je tylko do określania zasad udzielania dotacji celowej.

Przepis  wprawdzie stanowi, iż zasady udzielania dotacji obejmują kryteria wyboru inwestycji do finansowania  lub dofinansowania, tryb weryfikacji spełnienia tych kryteriów oraz tryb postępowania w sprawie  udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, nie daje jednak podstaw do stanowienia przepisów  kontrolnych w tym zakresie. Podobnie, brak jest kompetencji do regulowania warunków wypłaty dotacji  celowej czy zapisu zobowiązującego podmioty ubiegające się o dotację do zapoznania  się z regulaminem i do stosowania się do jego postanowień.  

Kolegium Izby zwraca uwagę, że każdy rodzaj kontroli podmiotu otrzymującego dotację czy nakładania  dodatkowych obowiązków na podmioty ubiegające się o dotację wymaga wyraźnego upoważnienia  ustawowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają  na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy  samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach  upoważnień zawartych w ustawie, co w praktyce oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu  terytorialnego nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego zapisów wykraczających poza granice  upoważnienia ustawowego (tak: wyrok NSA z dnia 6 maja 2021 r. I GSK 169/21). Realizując  kompetencje prawodawczą, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle  uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r. II FSK  3595/13 NSA wskazał, cyt. „(…) do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały,  zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał (…)”. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi  wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone  jest tylko to co wynika z przepisów prawa” (tak: wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. II GSK 427/07). Ponownego podkreślenia wymaga, iż stosownie do § 115 w związku z § 143 załącznika  do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, w aktach prawa  miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie  upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący  musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. 

Ponadto badana uchwała zawiera nieostre sformułowania, takie jak: 

− rozdział II pkt 11 ppkt 3 i pkt 15 Regulaminu użyto zwrotu cyt. „w szczególności”; − rozdział II pkt 15 ppkt 10 Regulaminu użyto zwrotu cyt. „innych czynności”; − rozdział IV pkt 28 ppkt 4 Regulaminu i w Załączniku Nr 4 użyto zwrotu cyt. „itp.”; − rozdział IV pkt 28 ppkt 5 Regulaminu i w Załączniku Nr 3 użyto zwrotu cyt. „min.”. 

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób,  aby dla przeciętnego adresata była zrozumiała. Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien  wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a z kolei organ stosujący ten przepis powinien wiedzieć,  w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób  precyzyjny i czytelny. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres  uchwały winien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się  w identycznej sytuacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Podobny  pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r. II SA/Wr 385/05,  w którym Sąd, powołując się na wyrok NSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 1995 r. SA/Gd 2949/94,  stwierdził m.in., iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania  jasne, wyczerpujące.  

Powyższe, w ocenie Kolegium Izby, jest sprzeczne z § 6 w związku z § 143 załącznika  do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, zgodnie  z którymi przepisy prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla  adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.  

Biorąc pod uwagę całokształt przedstawionej sprawy, w ocenie Kolegium Izby uzasadnione  jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem istotnymi wadami dotknięty jest szeroki zakres  jej postanowień, w tym tych koniecznych. Orzeczenie bowiem jedynie częściowej nieważności  prowadziłoby do braku możliwości prawidłowego stosowania pozostałych przepisów badanej uchwały.  Z podanych powodów, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło, jak w sentencji  uchwały. 

Przewodniczący 

Wojciech Tarnowski

6